中国小区为什么容易变成 “老破小”？

根据 2020 年的《中国人口普查年鉴》，中国家庭住房建设于在上世纪 90 年代以前，90 年代和本世纪 00 年代的，占比分别达到了 14.4%、20.6% 和 30.3%，加起来比例达到 65% 以上。但不仅许多 90 年代住房已成老旧小区，需要改造，甚至本世纪初兴建的小区，也已出现老化，外墙漏水，电梯损坏，层出不穷。

为什么中国小区 “易老”？我们就此专访清华大学城市规划系副教授刘佳燕，她从事城乡规划与社会学交叉学科的研究与实践，关注老旧小区的改造，对各类小区复杂的历史产权问题，社区各主体诉求，都有自己的认识。

记者｜刘畅

维护无门

三联生活周刊：人们日常中提及的老旧小区，指的是哪些类型的小区？它们普遍有哪些特点？

刘佳燕：老旧小区的范围很广，房屋类型和时间跨度都很大。就北京来说，有上世纪五六十年代盖的房子，很多是低、多层的单位房和自建房，有八九十年代单位的福利分房和当时刚出现的商品房。因为八九十年代住宅开发大幅增长，所以目前的老旧小区，绝大多数指的都是这类房子。

这个时期的小区有三个特点，一是房屋结构有差异，很多早期的住宅楼是砖混结构，寿命往往不超过 50 年，其中的管线等设施寿命更短，比如铸铁的上下水管道平均寿命只有二三十年，已经出现严重的破裂、堵塞，需要更换。有的楼，居民未拆墙装修，也出现墙体开裂等，需要打圈梁加固。

另一个特点是，普遍都又诸如公共空间匮乏、道路交通混杂之类的问题。一些单位的福利房因为资金充足、物管到位，保养得很好，不过绝大部分小区，普遍都有地面沉降造成的墙体裂缝、墙漆脱落、保温层破损、路面起伏、电梯老损、路灯不亮、绿化带荒废等问题。我们做过统计，北京城六区内建设于 2000 年及以前的老旧小区占比约六成，集中在城北的二环至四环之间。

第三个特点是产权结构复杂，一个小区里可能有不同单位建的福利房，还有拆迁安置户。过了三十四年，一些单位已经倒闭，房子也被转租出去许多道，不论是日常维护还是改造，都很难找到产权的主体。

此外，一些楼龄十多年左右的住宅，也会出现像墙漆脱落、电梯故障之类的问题。也是日常维护不到位导致的。比较科学的方法，应该是每年不停地小修小补，到了年限再大修。但中国小区的普遍情况是，像维修路灯之类的日常维护，一般是业主发现问题向物业投诉，物业派人修理，很随机，没有明确、整体的规划。

三联生活周刊：为什么物业公司无法制定定期日常维护的规划？

刘佳燕：有物业公司管理水平和意识的问题，也有不少是因为资金不足，大量的老旧小区甚至没有明确的物业管理机构。像平整路面、修理路灯等日常维护，一般靠业主每年交的物业费解决。我们调研北京的老旧小区，大多是几百户，大部分的物业费每月只有几毛钱一平米，很多小区的上缴率还只有 20%-30%，甚至还有居民不缴物业费，只缴纳每月 3 元的卫生费。

拿着这些物业费，物业公司可以说是 “巧妇难为无米之炊”，一般只能保证基本的保安和保洁，起到兜底作用，达不到日常保养水平，更难以制定定期维护的计划。鉴于这种情况，一些物业公司开始摸索打破小区的界限，同时打包服务多个小区或院落，有利于规模化，打破困境。

三联生活周刊：小区一般都有公共维修基金，这笔资金不能够负担维护的任务吗？

刘佳燕：公共维修基金就是住宅专用维修基金，有其特定的用途，只能专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的大修、中修和更新，包括住宅的基础、承重墙、墙面、门厅、楼梯间等住宅部分，以及电梯、消防、道路、下水管等设施。

住宅公用部位和设施设备维修基金制度是 1998 年建立的，大量早期建设的老旧小区并没有收取维修基金，之后也没有补缴。2007 年以后，购房者办理房产证，必须先缴纳维修基金，首期金额大概是建筑每平方米造价的 5％－8％。维修基金一般存入各地建设（房地产）主管部门开设的专户代管。

而动用维修基金有一套繁复的流程。首先是物业或业主提出使用建议；然后，需要三分之二的业主的业主或召开业主大会讨论通过；第三部，物业或者相关业主组织实施使用方案，需持有关材料，向相关主管部门申请列支；政府主管部门审核同意后，专户管理银行才会将资金划转至维修单位。

在这个过程中，业主协商或召开业主大会等环节，往往就卡住了。有数据显示，截止 2022 年底，北京累计的商品住宅维修基金达到 782.90 亿元，累计使用的数额只有 78.07 亿元，提取率不足 10%。还有很多城市低于这个水平，大量公共维修基金就锁在银行的账户里。

我身边又一个小区，是 2000 年以后建的，有一千多户居民，有塔楼也有板楼。塔楼因为高，住户也多，电梯使用频率高，损耗很大，噪音已经很大了，还出现过乘客被困住的情况。塔楼的业主们找过电梯厂商，认定需要维修，但之后就在塔楼与板楼业主、业委会、物业、居委会等多方推诿不定中，迟迟推进不了。

共有资产不是公共资金，政府不能代为集中行使权力，个人意志也不可能决定。而在一个共有空间里，虽然收益和责任是大家共有，但并不是所有人平均分配，自然就会造成争端。

难得信任

三联生活周刊：您提到小区物业费收缴率低，造成这种局面的原因是什么？

刘佳燕：原因主要有三个。一个是业主的习惯。我国第一家物业管理公司和住房商品化的物业管理，都于上世纪 80 年代在深圳诞生，然后很快推广至全国。但在很多老旧小区里，住房是单位福利，即使业主已经把房买到名下，也没有交物业费的习惯。农转居的拆迁安置房中，业主也普遍没有为物业服务买单的意识。

其次就是产权的问题，老旧小区的产权非常复杂，加上租户很多，找不到产权主体，不论是收取物业费，还是维护改造时，征询意见都非常困难。我们调研时曾发现，一个五百多户的老旧小区中，房屋和院落的产权涉及 20 多家单位，还有通过二手房交易的私产住宅，物业管理和收费非常复杂和困难。

第三、不论老旧小区，还是商品房小区，物业费管理都不透明，一方面物业公司把物业费、小区公共收益挪作他用或占为己有的案例时有发生；另一方面，也存在部分业主不交物业费，物业难以开展工作而备感冤屈的情况。所以，现在有些小区在尝试采取信托制，就是设立一个完全透明的账户，其中一定比例的酬金支付给物业公司，其余都公开透明地花在业主身上。这个账户实行物业取款和业主查询 “双密码”，每位业主可以随时查询物业服务收支情况，这样来避免纠纷。

三联生活周刊：我们知道物业公司是业主们选择的，为什么业委会无法直接约束物业公司？

刘佳燕：因为业委会的力量本就十分薄弱。虽然法律层面，业委会的制度不断健全，国家和各地地方层面也有明确的规则，但实际上有业主委员会的小区并不多。根据北京市住建委 2021 年 4 月公布的数据，全市业委会和物管会组建率达 90.1%，但业委会仅占总数的 25%。

业委会难以形成的原因大约有三个方面，一方面，在中青年比较多的小区里，业主们往往忙于工作生活，不愿参与小区事务，放弃了投票和选举的权利。一方面，当代小区内住户的构成更加多样，流动性也大幅增加，生活方式、价值观的分异也更大，相互之间对话、理解和沟通的难度较大。加上现实中不少关于业主委员会滥用职权、与物业公司勾结等负面新闻，导致一些业主自然对这两者心有疑虑。还有一方面，社区居委会本应履行居民自治职能，但在日常工作中，绝大部分精力用于完成街道等政府部门布置的任务，也无力关注推动业委会、业主大会等自治组织的设立。

如果没有业委会，动用公共维修基金，监督物业公司等诸多事务都会受阻，业主发现问题，只能向社区居委会反映，寻求协调和解决。还有很多时候，即便成立了业委会，业主之间也缺乏信任，围绕动用维修基金、更换物业公司等事务，业主和业委会之间、业委会内部也会吵得不可开交。

面对这种情况，北京从 2020 年开始探索物业管理委员会的制度，就是由居民委员会、村民委员会、业主、物业使用人代表等，负责组织业主，共同决定物业管理事项。但信任问题仍然存在，业主经常感觉 “被代表” 了，委员是谁？怎么选出来的？物业管理的决定怎么做出的？物业管理委员会是作为临时机构被提出的，应推动有条件的地方成立业主大会、选举业委会。但这种集中式代表制的快速推行，最后能有多少真正有效走向后面的两种形式，只能拭目以待。

在无法形成共识的老旧小区，最终就会形成恶性循环。业主出租房屋，搬离小区，租房客没有权力也没有意愿参与小区公共事务，小区环境越来越差，有条件外迁的住户进一步流出。学术界用 “住房过滤” 来描述这种现象，我们曾见到一个钢铁厂职工小区，钢厂关停搬迁，小区里的居民下岗，有能力的人搬迁。如今仍住在里面的居民，几乎都是行动不便的老人，许多房子连窗户都没有了，居民连房子内部都无力修缮，小区的公共环境更是破败。

三联生活周刊：面对这样的局面，目前有什么措施能够促进业主、物业公司、居委会之间的信任？

刘佳燕：如今各地有不同的努力和尝试。核心一是完善制度，比如通过信托制，重塑居民与物业间的信任关系；二是制度落实，切实推进成立业主大会、选举业委会，在产权明晰的前提下让业主真正履行共同管理、共同决议的职责。三是通过第三方团队，比如北京的责任规划师，上海、成都等地的社区规划师，围绕社区人居环境提升，推动各方沟通和协作。

我从 2018 年开始在海淀区清河街道做责任规划师。清河街道有近 20 万人，包含了 29 个社区。这个地区像北京城的一个缩影，历史上它是清河镇，地处北京北部的交通要道，建国后是北京的毛纺织基地，有三大毛纺厂，如今西南边是中关村。上世纪 90 年代末开始快速城镇化进程，商品房小区拔地而起。如今这里各种类型的住宅都有，除了毛纺厂留下的职工大院、商品房和安置房小区，还有城中村、部队大院等，居住人群也非常复杂，比如在城中村里，就既有旁边批发市场的商户、外卖小哥，也有中关村工作的白领，还有考研的学生，职工大院中的也类似。

2014 年开始，在清华大学李强教授带领下，清华大学社科学院、建筑学院等学院的师生就在这里开始了基 “新清河实验”。通过大量调研，团队发现，社区 “两委” 的人很多都不是本社区的居民，居委会很难发挥自治作用。于是我们就想帮助居民选举议事委员，作为支持居委会工作的重要在地力量。

我们最先在几个小区做尝试。通过业主提名或自荐，选举议事委员。然后协助她们学习议事方法，制定议事规则，从怎么开会开始，比如发言前要先举手牌，要对事不对人。这个背后的逻辑是，很多时候，小区中公共事务的矛盾有其历史原因，各方在一起商议时，难免带着怨气或不信任，经常导致议而不决，甚至冲突升级。

这种情况下，要首先形成平等开放的对话氛围，明确讨论议题，掌握适宜的协商技术，很多时候说清楚了，才发现其实大家的目标是一致的。接下来就是具体做法的商议，相互沟通、理解、妥协，最终达成一致。比如公共空间提升的问题，业主交的物业费有限，物业公司就说自己再多干一些，社区说再补贴一些，街道说再争取点经费，或是从共建单位拉一些赞助，最终把事情做成。

琐碎的小事做得多了，信任建立起来后，小区的维护和改造就能顺利推进。2017 年毛纺北小区作为北京首批老旧小区改造试点就是如此。那时要给小区加装电梯、建设养老驿站，团队通过提供技术方案说明，开展居民意愿调研，协助选举议事委员和监督委员，让业主先参与到公共议事中，通过建立共识，不同楼栋形成不同的关注重点和改造意愿，再具体探讨加装电梯等改造项目，就能较顺利地获得居民认可。

如今在清河街道，议事委员规则已经形成指南，进一步在更多的社区推广实施。不过目前还只是在清河地区的实验，需要进一步总结可复制、推广的经验。

来源：三联生活周刊 微信号：lifeweek